６　年　金

 

１．総　論

　わが国の公的年金制度（厚生年金保険、国民年金、そして各種共済組合）では、5年ごとの財政再計算が法律により定められているため、基本的には5年ごとに（時には早められることもあるが）社会経済の変化に対応するように制度の見直しが行われる。この時、制度改正が必要であると認められると、給付水準や保険料（率）の改定、その他の制度改正が行われる。1970年代までは、物価スライド制・賃金スライド制（再評価制）の導入とその実施などを中心にした給付水準の引き上げが主として行われてきたが、1980年代に入ると財政危機、人口の高齢化、年金制度の成熟化などから給付水準の抑制と保険料負担の急速な引き上げなどの大幅な制度改正が、財政再計算のたびに行われるようになった。この時期における財政再計算にともなう制度改正の大まかな流れを示すと次のようになるであろう。

長寿化と少子化が急速に進む1980年代以降においては、年金制度は将来の人口構造に大きな影響を受けるようになった。そこで、5年ごとに行われる国勢調査を基にした将来推計人口が、調査後1年ほどして国立人口問題研究所（現在は国立社会保障・人口問題研究所）から発表されるので、このデータとともにその他の社会経済状況の変化を考慮に入れて財政再計算が行われ、将来の年金制度の財政収支が予測される。そして、必要であれば制度の改正が検討されることになる。はじめに社会保険審議会厚生年金保険部会と国民年金審議会（1985（昭和60）年から年金審議会に統合、さらに2001（平成13）年1月以降は社会保障審議会年金部会：以下同じ）において、財政再計算に向けた検討として「次期制度改正のあり方について」等の論点整理が行われる。また、社会保障制度審議会（内閣総理大臣の諮問機関、2001（平成13）年1月に廃止）においても審議が開始され、あわせて各政党でも委員会（常設あるいは臨時）による検討が行われる。この時点で必要に応じて有識者調査が実施されることもある。そして、社会保険審議会厚生年金保険部会と国民年金審議会、社会保障制度審議会などから意見書が提出され、これらを参考に財政再計算にともなう制度改正に関する厚生省案要綱が作成される。この改正案要綱が、社会保険審議会厚生年金保険部会と国民年金審議会、社会保障制度審議会へ諮問され、各審議会はこれに対する答申を行う。さらに、改正案大綱について閣議決定が行われたのちに改正案は国会へ上程される。国会における審議（参考人意見陳述などがある）と並行して、公聴会・説明会が全国で開催される。このような過程を経て、改正案は国会で議決され、原案どおりの可決、あるいは一部修正や付帯決議をともなっての可決などとなる。とくに、5年後の財政再計算時に向けた検討事項を明記することも多い。また、審議未了で廃案あるいは継続審議となる場合もある。ただし、5年ごとの財政再計算が義務づけられているので、政治的決着が図られることも多い。なお、本資料集においては国会審議の過程の資料については掲載していない。

　本資料集が扱う期間においては4度の財政再計算にともなう制度改正が行われた。それらは、1985（昭和60）年、1989（平成元）年、1994（平成6）年、1999（平成11）年である[1]。またこの期間においては、年金積立金の運用問題、年金財政が危機に瀕している制度の救済のための財政調整や統合、そして2国間における年金の通算協定などにともなう制度改正がみられた。これら以外にも物価スライドによる給付額の見直しが毎年行われているが、これは本資料集では扱っていない。

 

２．財政再計算にともなう制度改正

1.基礎年金の導入（1985（昭和60）年改正）

　1980（昭和55）年に実施された財政再計算から5年目の1985（昭和60）年に向けた財政再計算による制度改正の作業が開始されたが、当時は1970年代後半に次第に強まってきた社会保障制度の見直しの動きと将来予想される人口の高齢化への対応から、年金制度の抜本的な改革の必要性が唱えられていた時期でもあった。とくに、1980（昭和55）年改正が厚生年金の支給開始年齢の65歳への引き上げに失敗し、従来の給付の改善を中心としたものであったことから、1985（昭和60）年改正は大幅なものとなる可能性があった。

　1970年代の代表的な年金改革に関する提言のひとつは、内閣総理大臣の諮問機関である社会保障制度審議会が、それまでの検討結果をまとめ、1977（昭和52）年末に発表した「皆年金下の新年金体系（建議）」であった。もうひとつは、厚生大臣の私的諮問機関として年金制度の検討のために設置された年金制度基本構想懇談会が、ほぼ同時期に並行して検討を行い、1979（昭和54）年にまとめた「わが国の年金制度の改革の方向」であった。いずれも、今後の高齢化社会に向けて年金制度の重要性を強調し、その観点からの提言であった。とくに、社会保障制度審議会は、全国民共通の「基本年金」構想を提案し注目された。これは、当時無年金者の存在が問題となっていたことから、「国民皆年金」を徹底することを目指し、従来の社会保険による年金を上乗せ部分としながら、全額国庫負担（財源は付加価値税）による基礎的な年金としての年金制度を建議したものであった。

　1980年代に入り、第2次臨時行政調査会による行財政改革が行われたが、「増税なき財政再建」を標榜するこの改革は、支出抑制の一環として社会保障制度の見直しを掲げており、年金制度についても改革を求めていた[2]。

　また、1985（昭和60）年の改正を非常に重要なものと位置づけていた社会保険審議会厚生年金部会は、1981（昭和56）年11月から検討を開始し、30回にも及ぶ審議の結果を1983

（昭和58）年7月に「厚生年金保険制度改正に関する意見」として発表した。その後、従

来の社会保険を基本にしながらも、専業主婦を中心とした女性や障害者に対する年金の保障を目指した「基礎年金」案が、1983（昭和58）年11月に厚生省から出され、社会保険審議会は1984（昭和59）年1月に「基礎年金の導入等に伴う改正について」という答申で、女性の年金権の保障、負担と給付の適正化、障害者の年金保障等の改善点を評価してこれを了承した。なお、基礎年金の導入には当時成熟化しつつあった国民年金の財政的な危機の救済を図るという意味合いが強かった。

　政府は、1983（昭和58）年11月に国民年金審議会に「国民年金制度の改正について」を、翌年1月には社会保障制度審議会に「国民年金法等の一部改正について」をそれぞれ諮問し、同年相次いで答申が出された[3]。なお、社会保障制度審議会は、答申の中で、1977（昭和52）年の建議である「基本年金」に対して政府が検討を行わなかったことに対する不満を表明している。

　これらに先立って、全額国庫負担による基礎年金制度の導入を要求する総評年金対策委員会の「将来（21世紀）の公的年金制度改革にあたっての基本的考え方」等の提言も見られた。

　基礎年金の導入にともない、各種共済においてもこれに関連した改正の動きが見られた[4]。

　1985（昭和60）年の改正は、基礎年金の導入、これによる婦人の年金権の保障と障害者の年金保障の充実、そして負担と給付の適正化といわれる給付水準の抑制が主な内容であった[5]。

 

2.支給開始年齢の引き上げ失敗（1989（平成元）年改正）

　1985（昭和60）年改正により、基礎的年金の一元化と給付水準の抑制という大幅な改革が行われたが、急速に進む人口の高齢化と年金制度の成熟化にともない年金給付費用の増大による年金財政の危機と世代間の不公平が次第に問題となってきた。そこで、さらなる改革、とくに支給開始年齢の引き上げによる給付費用の抑制が次の課題となっていた。支給開始年齢の引き上げについては、1980（昭和55）年改正においてすでに提案されたが、定年制との関係から時期尚早として認められなかった。このため残された課題として、1989（平成元）年改正の焦点として支給開始年齢の65歳への引き上げが取り上げられることになった。

　年金審議会が次期改正に向けての検討を始めるなか、労働側委員から支給開始年齢引き上げ反対を中心にした意見書「次期年金制度改革に対する労働側意見」が出された。1988（昭和63）年11月29日に年金審議会の意見書「国民年金・厚生年金保険制度改正に関する意見」が提出され、支給開始年齢の引き上げが盛り込まれることになり、総評と連合は直ちに反対の意見表明を行った[6]。しかし、政府は年金審議会意見をほぼ取り入れた形で年金審議会に翌年2月3日改正案要綱を諮問し、年金審議会はこれを了承した[7]。これに対して労働4団体が共同で反対の意見書を内閣総理大臣に提出するという事態となった[8]。また、社会保障制度審議会もその答申において慎重な対応を求めていた[9]。

　このような状況から、結果的に支給開始年齢の引き上げには失敗し、1989（平成元）年の改正は、完全自動物価スライド制の導入、在職老齢年金の改善、学生の強制加入、国民年金基金の創設などが行われることになった[10]。

 

3.支給開始年齢の引き上げ（1994（平成6）年改正）

　1994（平成6）年改正に向けて、1992（平成4）年暮れに年金審議会は「年金審議会における論点整理メモ」を発表した。そこでは、新人口推計によりさらに人口の高齢化が進行していることから、年金費用の増加と現役世代の負担の増大が予想され、再び大幅な改正、とくに支給開始年齢の引き上げ、在職老齢年金の見直し、可処分所得スライド制の導入等の必要性が示された。また、新人口推計に基づく年金財政の暫定的な試算によると、1989（平成元）年改正では31.5％とされた最終保険料率が、34-35％に上昇すると予測されていた[11]。このような状況のなかで、連合は60歳支給開始年齢の堅持と部分就労・部分年金の導入等を内容とした提言を行った[12]。

　その後、1993（平成5）年8月に非自民6党による連立内閣が発足し、年金改革に関する議論もこれら連立与党によるプロジェクトチームを中心に展開されることになる。そして、中間報告「与党年金改正プロジェクトチームの中間報告（メモ）」を経て、1993（平成5）年末に「年金改正について（報告）」を発表した。そこでは、最終保険料率を30％以内に抑えるために、60歳台前半層の雇用を確保しつつ、この間「別個の給付」という形で被用者年金の報酬比例部分を支給することによって部分就労・部分年金を実現し、21世紀の超高齢社会を活力ある長寿社会にすべきであるとしている。さらに、ネット所得（可処分所得）スライド制の導入、雇用保険との併給調整、ボーナス保険料の導入、在職老齢年金等の改善などが提言された。これに対して連合は、「別個の給付」を評価しながらもその水準が低いことなどからこの報告には同意できないとした[13]。

　1994（平成6）年2月、政府は与党プロジェクトチーム報告にそった政府原案を年金審議会と社会保障制度審議会に諮問、同年3月に両審議会から相次いでおおむね了承する旨の答申が出され、政府案は国会に上程された[14]。その後2度にわたる政権交代のなかで、同法案は審議未了・継続審議となり、同年9月に招集された臨時国会で再度審議入りし、最終的には若干の修正と付帯決議が付されて同年11月に成立した。これは、原案作成時に与党であった政党の多くが野党にまわり、野党であった自民党と与党の社会党・さきがけが連立内閣を組んだことから、与野党間で早期決着を図るべく水面下で修正部分と付帯決議の内容についての交渉が積極的に行われていたためである。連立政権を支えていた連合も、政府案に対して「5つの修正と3つの補強」を要求したが、修正と付帯決議を評価して、積極的な反対を行わなかった[15]。修正および付帯決議の主要なものは、基礎年金の国庫負担割合の引き上げを総合的に検討すること、在職老齢年金の調整基準額を20万円から22万円に引き上げることなどである。この改正により、従来被用者年金の受給者が60歳から受給していた基礎年金部分と報酬比例部分のうち、基礎年金部分の支給開始年齢が、最終的に65歳（男性は2013（平成25）年、女性は2018（平成30）年）になるよう徐々に引き上げられることになった[16]。

　

4.給付水準の引き下げと支給開始年齢の引き上げ（1999（平成11）年改正）

　1999（平成11）年の財政再計算に向けた検討が始まりつつあった頃、低金利のなかで厚生年金基金の解散が話題となっていた。また、公的年金についても世代間の不公平論も活発に論じられ、厚生年金の民営化論をはじめとする多くの年金改革論が示されるようになっていた[17]。このような状況のなかで、1997（平成9）年１月に国立社会保障・人口問題研究所から「将来推計人口（平成9年1月推計）」が発表され、これに基づいて財政再計算を行ったところ、1994（平成6）年改正において30％に抑えられると考えられていた最終保険料率が、34.3％に上昇すると試算され、再び大幅な改正の必要性が生じてきた。このため、厚生省年金局は年金改革の選択肢を５つ提示し、情報の公開とともに広く国民の意見を聞くこととした[18]。同時に年金審議会では論点整理「次期年金制度改正についての『論点整理』」が行われた。課題としてあげられた主なものは、負担と給付のあり方と総報酬制の導入、第3号被保険者問題を中心とした女性の年金、基礎年金における国庫負担のあり方、無年金障害者の問題などであり、これらの点についてその後年金審議会は審議を重ねることになる。そのようななかで、経営者団体や労働者団体からの提言も相次いだ[19]。審議の結果、1998（平成10）年10月に年金審議会は「国民年金・厚生年金保険制度改正に関する意見」を提出したが、これに対して各方面からの議論がみられた[20]。

　政府は、5つの選択肢のうち、Ｃ案といわれる当初から厚生省が目指していた案が有識者調査などで支持されたとして、これを基にさらに具体的な3案を示すという経緯を経たのち、最終的な改正案を提示した。その主な内容は、総報酬制の下で最終保険料率を年収の20％とし、給付水準を5％引き下げ、既裁定年金の賃金スライドを廃止し、老齢厚生年金の支給開始年齢を65歳に引き上げるなどというものであった。この改正案が1999（平成11）年3月に年金審議会と社会保障制度審議会に諮問され、労働側委員の強い反対があったが、おおむね了承という答申を受けることになった[21]。

　この間、1998（平成10）年7月に行われた参議院選挙で自民党が大敗を喫したため、自由党と公明党との連立政権が発足、のちに自由党が分裂して閣外に去ると、分裂後に残った保守党を加えた自民・公明・保守3党の連立政権が、同改正法案の国会審議に当たることになった。連立政権は、衆参両院での圧倒的多数を背景に、3度の強行採決を経たのち、2000（平成12）年3月にほぼ原案どおりの内容で改正法を成立させた[22]。

 

３．その他の改正

1.年金積立金の自主運用

　1986（昭和61）年11月に年金審議会は、資金運用部の預託金利最低保証利率の引き下げの動きに対し、政府の十分な配慮と実施された場合の年金積立金の一部自主運用の承認を求める緊急意見（「資金運用部預託金利の改定に関する緊急意見」）を発表した。年金積立金の自主運用については、従来から自主運用を実施している共済年金との公平性からも社会保険審議会厚生年金保険部会等で主張されていた。さらに預託金利引き下げの動きが進むなかで、年金審議会資金問題懇談会は、同年12月に「年金積立金自主運用の具体的方策について」を発表した。そこで、年金積立金の効率的な運用を目指して、年金福祉事業団が政府から資金を調達し、年金積立金の一部の自主的な運用を図るための法改正が行われることになり、1987（昭和62）年はじめに年金審議会と社会保障制度審議会に相次いで「年金財政基盤強化のための年金福祉事業団の業務の特例及び国庫納付金の納付に関する法律の制定について」が諮問され、おおむね適当の答申を得て[23]、1987（昭和62）年6月2日に同法律は成立し、即日実施に移された。

 

2.費用負担調整、共済年金の統合、年金の一元化

　この時期には、分立している年金制度において加入者の減少と受給者の増加から年金財政の維持が困難になった制度が現れ、これらに対する財政調整や他の制度への統合、さらに基礎年金による一元化の後を受けた報酬比例部分の年金制度の一元化についての議論がいくつかみられた。

　1989（平成元）年には、旧公共企業体職員共済組合を救済するために国家公務員共済組合との統合を図る「国家公務員等共済組合法等の一部を改正する法律」が成立した。また、調整拠出金と調整交付金方式により財政危機に陥っている被用者年金制度（とくに日本鉄道共済年金）を救済するための「被用者年金制度間の費用負担の調整に関する特別措置法」を制定するために、1989（平成元）年に要綱とともに社会保障制度審議会及び年金審議会に諮問、年金制度一元化への当面の調整措置として了承され[24]、同法律は1989（平成元）年12月に成立、翌年4月から実施された。

　また、1996（平成8）年には旧公企体3共済を厚生年金保険に統合するための厚生年金保険法の改正が行われ、1997（平成9）年4月から3共済組合は厚生年金保険制度に統合された[25]。

　被用者年金制度の一元化についても、1994（平成6）年の関係閣僚会議の申し合わせにより懇談会が発足し、検討が行われた結果、翌年7月に報告書が出された[26]。

 

3.国際通算

　人の移動が盛んになるなかで、長期的な拠出を必要とする年金制度では、母国と滞在国の両方において年金に対する拠出が求められ、その負担が問題になっていた。そこで、各国間ではすでに社会保障協定を締結することによりこのような問題の解決が図られていた。わが国でも遅ればせながら、制度が類似している国との間で協定を締結することにより、両国の間で年金の通算が可能となった。この時期における対象国は、ドイツおよびイギリスであった。これにともない、わが国の年金制度も被保険者の資格、給付の支給要件、給付額などについての改正が行われた[27]。

（清水英彦）

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